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土地交易新招“勾地”制度现身

2018年2月10日  厦门专业房产律师   http://www.kyzxshbyk.cn/
  一项被称作“勾地”的国有土地使用权出让的新方式正在被国土资源部考虑。目前,写有相关内容的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》征求意见稿,已经下发至地方国土厅局。来自国土资源部的消息称,正式执行日期大致在2006年7月。
  按照国土资源部方面的解释,所谓“勾地”是指土地在正式挂牌出让前,由单位或个人对感兴趣的土地向政府表明意向并出价,在政府认可其出价后,再行挂牌、招标、拍卖的交易方式。但国土资源部强调,“勾地”绝不会突破“8·31”以后既有的国有土地使用权交易原则。有分析人士认为,“勾地”政策很可能与2005年的多起土地流拍有关。
  “勾地”制度现身
  就在2006年春节前,全国地方国土厅局陆续接到了来自国土资源部的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》征求意见稿(下称“征求意见稿”)。地方国土系统的官员们发现,除了重申“招、拍、挂”程序外,“征求意见稿”还出现一个新概念——“勾地”。
  “征求意见稿”对于“勾地”的定义如下:单位和个人对具体宗地有使用意向的,可以提出“勾地”申请,并承诺愿意支付的土地价格。市、县国土资源管理部门认为其承诺的土地价格和条件可以接受的,应当及时以招标拍卖挂牌方式出让该宗地。提出“勾地”申请的单位和个人应当参加该宗地的招标拍卖挂牌出让活动,且报价不得低于其承诺的土地价格。
  尽管只有不到200字的陈述,但这并不能阻止地方国土系统的关注。记者了解到,此前,在国土资源部于广州举行的一次全系统征求意见的会议上,“勾地”是地方国土官员主要关注的问题之一,“大家都希望有一个比较明确的说法。”一位与会人士对记者透露。
  记者了解到,目前国土资源部提出的“勾地”实际上舶来于香港的土地批租制度。不过,香港地产界人士告诉记者,香港的“勾地”是在暂停正常“卖地”的前提下执行的,而国土资源部提出的“勾地”并未明确两种制度是否可以并行。对此,国土资源部方面的思路是,“先提出一个思路,待征求意见,最终确定后,再进行细化。”显然,还远没有到考虑是否并行以及一系列技术问题的阶段。“勾地”对国土资源部与地方国土系统一样都还是一个新课题。
  此外,“征求意见稿”还关注到了城市之间的不同情况,提出“有条件的城市可以实行‘勾地’制度。”但对于“条件具备”的实质内容,据称至少要等到7月才有结果,届时将是《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》的正式执行日期。
  “流拍”未雨绸缪
  在香港应运而生的“勾地”政策,何以此时被国土资源部“引入”?种种迹象表明,这或许是一种“未雨绸缪”。
  香港地产界人士告诉记者,自亚洲金融危机导致香港地产市场低迷以来,香港地政署便暂停了“卖地”转而采用“勾地”制度,以避免在市场低潮期土地被贱卖。近两年来,长实、新地、新世界等香港大型地产商均是通过“勾地”获取土地,地价始终未曾大幅度下跌。
  而中国内地的房地产市场较香港而言,受国际金融因素影响很小,因而相对稳定,并不存在市场波动带来的相应风险。所以,此前若干城市出现的“土地流拍”现象或许是“勾地”政策被引入的一个比较现实的解释。
  2005年9月,作为最早实行“招、拍、挂”的城市之一深圳出现土地“流拍”。彼时,深圳龙岗坪地、龙岗坪山、龙岗坪湖三块土地在9月6日的现场答疑会遭遇冷场之后,均于9月15日“流拍”。目前,除龙岗坪山地块事后以3550万元的价格拍出之外,其他两块土地仍维持“流拍”状态。
  实际上,从2003年至今,深圳已经总共有5宗土地“流拍”。而在2005年,武汉、南京等城市相继出现城市中心区土地“流拍”现象,武汉“流拍”土地的总额甚至超过10亿元。
  “这些土地流拍虽然发生在二线城市,但已经引起了国土资源部的关注,虽然‘流拍’现在没有发生在一线城市,但未雨绸缪是应该的。”一位接近国土资源部高层的学者对记者说。在他看来,待“流拍”现象发展到一线城市再行防控其风险,多少有些“滞后”。
  按照这位学者的逻辑,政府启动“勾地”制度后,对于出价并未达到政府评估价格的土地,政府可选择“不出让”,也就是地产商“勾地失败”。相反,地产商一旦“勾地”成功,随之进入“招、拍、挂”阶段,如有人竞价,则“价高者得”;而一旦无人竞价,按照“征求意见稿”的规定,“勾地”成功者“必须以不得低于其承诺的土地价格”买入。
  这样,政府进行土地出让时面对的“流拍”风险就可以得到规避。不过,对此说法,国土资源部方面并不认同,按照“征求意见稿”前言部分中的相关表述,国土资源部更乐于将“勾地”制度的引入,看做是完善现行土地出让制度的一种努力。
  中小房企命运
  在“勾地”制度的发源地香港,只有地产商报出的价格达到或超过政府的心理价位,才能“勾地”成功,而政府并不公布其心理价位。“在现行勾地政策下,中小型发展商其实很委屈,因为他们财力小,实在不足以与大型发展商争地。” 香港测量师学会会长张达棠说。
  在香港,房企为了能够一次“勾地”成功,往往会抬高其“勾地”报价,以达到或者超过政府认可的价位。另外,抬高“勾地”价位无形中还抬高了土地交易的门槛,将一些资金实力不济的潜在竞争对手排除在外,降低土地在拍卖中被“截杀”的可能性。
  “现在(香港)勾地政策已变成大型发展商作主导。” 张达棠认为。2005年香港“勾地”成功的7块土地,均落入长实、新世界等大型地产商之手。
  内地欲行的“勾地”或许将面对同样的问题,因为“勾地”的游戏规则和“招拍挂”一样,是“价高者得”。相关人士透露,“勾地就是一次技术层面的完善,不会改变现行土地交易制度的基本原则。”就是说虽然增加了“勾地”这一程序,但土地的最终获取还是要通过“招、拍、挂”来实现。只不过在无人应价的情况下,“勾地”成功者以“勾地价”将土地买入。言外之意,“价高者得”的原则不会因为“勾地”被突破。
  目前,国内多数地产商对于“勾地”尚知之甚少,甚至有地产商对记者表示并不知情,这种情况以可能受到影响最大的中小型房企居多。为了平衡中小型房企的利益诉求,香港地政署已出台“八折勾地”政策,而国土资源部提出的“勾地”政策并未涉及相关内容。
  “勾地”或许将进一步挤压中小型房企的生存空间。
  “勾地”不是市场经济
  虽然至今并没看到“勾地”具体的实施细则,但作为一项“舶来”于香港的土地交易制度,“勾地”在香港遭遇的一些问题还是值得担心:从香港执行的“勾地”制度来看,它至少不是完全市场经济条件下的土地交易制度。
  香港的“勾地”制度始自亚洲金融危机之后。彼时,受到亚洲金融危机的冲击,香港高涨的楼市泡沫破灭,楼市进入低迷时期。这一市场情况直接威胁到了港府执行多年的土地拍卖方式,房企开始停止购入土地,地价一泻千里,港府随即担心土地被“贱卖”。
  在这样的情况下,香港地政署暂停了已经执行了多年的土地拍卖政策,转而执行“勾地”。每年由地政署公布若干地块,由有兴趣的发展商进行“勾地报价”。当报价满足政府的心理价位,政府再行挂牌拍卖土地,而后“价高者得”。一旦发展商的报价低于政府心理价位,政府就把土地“收起来不卖”。
  在这样的游戏规则下,政府的卖地行为实质上演化成了“只许地价涨,不许地价跌”的土地交易制度,这样一来,决定土地交易价格的因素不再是供求关系,而是政府的意愿。果然,在执行“勾地”制度的几年中,香港楼市虽然低迷,但由政府出让的土地价格并未下跌。至今,虽然香港楼市已渐回暖,但地政署仍坚持执行“勾地”政策。
  在成熟市场经济的条件下,市场规律应该是资源性产品的定价主要因素,根据供求关系的变化,地价可以涨,也可以跌,只要符合市场规律即可。但在“勾地”制度下,政府有权选择在地价下跌的时候“不卖”,无形中扭曲了市场规律。
  另外,在市场经济条件下,交易双方必须拥有对称的资讯,才能站在公平的位置上议价。而香港“勾地”制度恰恰是人为地制造信息不对称:港府关起门来制订“勾地表”上每幅土地的底价,并因应市场变化不时作出调整,但整个过程是不透明的,也不公布。发展商只能不断猜度和测试政府的底线,令“勾地”的成功率注定偏低,土地拍卖因而变得稀疏,形成供应收紧价格挤高的恶性循环。
  总体而言,中国内地的土地批租制度基本舶来于香港,本次国土资源部提出的“勾地”就更是如此。因此,作为推进并完善土地交易市场化改革的一项措施,如何避免其“非完全市场经济属性”带来的诸多弊端,应该考虑在先。


文章来源:厦门专业房产律师
律师:曾玉玲 [厦门]
福建知圆律师事务所
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